Kafala

Kafala (arabisch كفالة, DMG kafāla) bezeichnet ein System der Bürgschaft, das in der Arabischen Welt, vor allem aber in den arabischen Golfstaaten und in manchen anderen Staaten des Nahen Ostens bei Arbeitnehmern und Investoren aus Drittländern angewandt wird.

Die Bezeichnung für den einheimischen Bürgen ist kafīl / كفيل. Daneben gibt es eine familienrechtliche Form der Kafala, die das in islamischen Staaten übliche Verfahren der legalen Kindesaufnahme definiert. Zu unterscheiden sind also die Formen der Kafala, die das Arbeitsrecht bzw. Geschäftsbeziehungen betreffen, von der Kafala, die im familienrechtlichen Sinne die Übernahme einer Vormundschaft und Pflegschaft für ein Kind bezeichnet. Die Kafala im rechtlichen Sinne betrifft das Arbeits-, Aufenthalts- und Familienrecht. Der Begriff wird jedoch auch im Zusammenhang mit der Einschränkung von ausländischen Direktinvestitionen und Geschäftsaktivitäten verwendet.

Beim Kafala-System, das Abhängigkeitsverhältnisse schafft, sind Missbrauch bzw. Menschenrechtsverstöße belegt. Die Internationale Arbeitsorganisation der Vereinten Nationen beurteilt das Kafala-System als unterreguliert und intransparent.

Islamisches Recht

Familienrecht

Im islamischen Familienrecht bedeutet Kafala den Schutz für verwaiste oder anderweitig schutzbedürftige Kinder. Es besteht in der Verpflichtung eines erwachsenen Muslim, sich aus Gründen des Kindeswohls genauso wie es ein Elternteil für sein eigenes Kind täte, um den Unterhalt, die Erziehung und den Schutz eines nicht leiblichen Kindes zu kümmern und die gesetzliche Vormundschaft über dieses Kind auszuüben. Für seine Unterstützung darf er keine Gegenleistung verlangen. Im Unterschied zu einer Adoption wird durch die Kafala jedoch kein Abstammungsverhältnis begründet, das Kind wird auch nicht zum Erben des Vormunds. Die Kafala im Familienrecht endet mit der Volljährigkeit des Kindes. Sie kann auf Antrag der leiblichen Eltern oder des Vormunds auch vorher aufgehoben werden.

Auch nach einem Urteil des EuGH vom 26. März 2019 ist ein Minderjähriger, für den ein Unionsbürger nach der Regelung der algerischen Kafala die Vormundschaft übernommen hat, kein „Verwandter in gerader absteigender Linie“ dieses Unionsbürgers. Der Minderjährige hat deshalb kein automatisches Einreiserecht in die Europäische Union. Je nach den Umständen des Einzelfalls kann aber eine Einreiseerlaubnis als sonstiger Familienangehöriger in Betracht kommen.

Die britische Kolonialmacht machte sich das „Kafala“-System im frühen 20. Jahrhundert zunutze, um ihre Kontrolle in den Überseegebieten der Golfregion auszubauen. Wurde das System bis dahin weitgehend zur Sicherung von finanziellen und rechtlichen Bürgschaften (arab. daman) angewandt, übertrugen die Engländer dieselbe Logik auf den Arbeitsmarkt und installierten ein System für „Arbeits-Sponsoring“, das Einreise- und Ausreise-Genehmigungen oder Arbeitsbewilligungen einschloss. Nach der Entdeckung von Erdöl und dem rapiden Anstieg der Migration wurde das „Kafala“-System an die lokalen Autoritäten übergeben.

Das Kafala-System auf dem Arbeitsmarkt dient nicht mehr dem Schutz von Schwächeren, sondern hat Abhängigkeitsverhältnisse und Menschenrechtsverstöße hervorgebracht. Die Internationale Arbeitsorganisation der Vereinten Nationen beurteilt das Kafala-System als unterreguliert und intransparent.

Der Begriff wird außerdem im Zusammenhang mit der Einschränkung von ausländischen Direktinvestitionen und Geschäftsaktivitäten verwendet.

Gewohnheitsrecht

Bereits vor der gesetzlichen Festschreibung war das Kafala-System Teil des Gewohnheitsrechts. Möglich, jedoch nicht verbürgt, ist die geschichtliche Ableitung dieses Gebarens aus dem beduinischen Brauchtum. In diesem Rahmen stellte es jedoch entweder Teil der Gastfreundschaft oder aber eines getroffenen Abkommens dar und sicherte zum Beispiel den gefahrlosen Aufenthalt bzw. Durchqueren eines Gebiets (Geleitbrief).

Praxis auf dem Arbeitsmarkt

Aufenthalts- und individuelles Arbeitsrecht

Die Abhängigkeit der arabischen Golfstaaten von ausländischen Arbeitskräften ist extrem hoch. Ausländer stellten im Jahr 2015 in Saudi-Arabien etwa 30 Prozent der Gesamtbevölkerung, jedoch 70 Prozent der Erwerbstätigen. Der Ausländeranteil an der Gesamtbevölkerung beträgt in Golfstaaten wie Katar oder in den Vereinigten Arabischen Emiraten teilweise bis zu 90 Prozent. Laut einer Schätzung von Amnesty International lebten im Libanon im Jahr 2019 mehr als 250.000 Ausländer im Kafala-System, und damit etwa acht Prozent der Erwerbsbevölkerung des Landes.

Die Überwachung der Einhaltung des Aufenthalts- und Arbeitsrechts wird mittels des Kafala-Systems dabei teilweise an die Bevölkerung delegiert. Dies bedeutet, dass jeder ausländische Arbeitnehmer einen einheimischen Bürgen benötigt – in der Regel handelt es sich dabei um den Arbeitgeber. Ebenso kann eine einheimische Institution (Ministerien, staatliche Unternehmen, Hochschulen etc.) als Bürge auftreten, was vor allem bei hochqualifizierten Arbeitskräften der Fall ist.

Das Kafala-System ist in den Aufenthaltsgesetzen der Golfstaaten gesetzlich festgeschrieben (zum Beispiel in Saudi-Arabien im Aufenthaltsgesetz vom 4. Juni 1952). Im Gegensatz zu zahlreichen anderen Rechtsnormen in den Golfstaaten geht das Kafala-System nicht auf Regeln des Schariarechts zurück, sondern auf vage umrissenes Gewohnheitsrecht der Beduinenstämme. Einige Fragen dieses Rechts sind nach wie vor ungeklärt, wie zum Beispiel eine genaue rechtliche Festlegung des Verhältnisses zwischen Migrant und Kafīl.

Der Bürge (Kafīl) ist dazu verpflichtet, für die Einreiseformalitäten und die staatliche Registrierung Sorge zu tragen sowie die Einhaltung der Vertragsformalitäten zu garantieren. Zu diesem Zweck wird der Pass der ausländischen Arbeitskraft in der Regel durch den Kafīl eingezogen und erst nach Vertragsende wieder ausgehändigt. Die Dauer eines solchen Vertrags beträgt meist zwei bis fünf Jahre. Nach Ablauf des Vertrags erfolgt entweder die Ausreise bzw. Abschiebung, oder die Vertragsverlängerung durch beide Seiten.

Probleme

Problematisch ist bereits der Vertragsabschluss mit nicht-arabischen Arbeitnehmern, der meist in deren Heimatland erfolgt. Gültig sind nämlich allein die auf Arabisch verfassten Dokumente, die von den Verträgen in Englisch oder der Muttersprache der Arbeitnehmer erheblich abweichen können. Eine staatliche Prüfung der fremdsprachigen Dokumente und die Verfolgung von Verstößen bleiben trotz bestehender Gesetze der Einzelfall.

Sowohl die Gastarbeiter, die in der heimischen Industrie (besonders der Bauwirtschaft) arbeiten, als auch die Gastarbeiterinnen, die oftmals als Hausangestellte angestellt sind, befinden sich gegenüber den Bürgen bzw. Arbeitgebern oft in einem sklavengleichen (missbräuchlichen) Abhängigkeitsverhältnis. Ausbleibende bzw. verschleppte Lohnzahlungen mit der Folge hungernder Gastarbeiter, unmenschliche Arbeitsbedingungen, unhygienische Wohnbedingungen, ausbleibende Lebensmittelversorgung sind nicht selten. Die ausländischen Haushaltshilfen sind zudem häuslicher Gewalt (einschließlich sexualisierter) ausgesetzt. Eine Flucht ins Heimatland ist zudem oft nicht möglich, da den Arbeitsmigranten bei Einreise der Pass entzogen wird oder ihnen die Ausreise, für die sie eine Erlaubnis des Bürgen brauchen, verweigert wird (dies gilt nach einer Gesetzesreform zu Anfang des Jahres 2020 nicht mehr für Katar).

Betroffen von den Nachteilen des Kafala-Systems sind vor allem geringbezahlte Arbeitskräfte aus Entwicklungs- und Schwellenländern aus Asien und Afrika. Arbeitnehmer aus der westlichen Welt sind in der Regel nicht oder nur geringfügig von den damit verbundenen Schwierigkeiten betroffen. Arbeitsmigranten aus anderen arabischen Staaten sind zwar vom Kafala-System abhängig, haben jedoch vor allem bei höherer Qualifikation (z. B. im Bildungs- oder Gesundheitswesen) und aufgrund der gemeinsamen Sprache durchschnittlich weniger darunter zu leiden. Haushaltsangestellte aus nicht-arabischen und/oder nicht-muslimischen Ländern (vor allem aus Pakistan, Indien, Bangladesch und den Philippinen) werden am stärksten benachteiligt.

Bei Streitigkeiten ist der Kafīl jederzeit stark im Vorteil, da er die Ausweisung der Arbeitskraft veranlassen kann. Vertragsverstöße (geringere oder ausbleibende Bezahlung, längere Arbeitszeiten, kein Urlaub) werden daher seitens der Arbeitnehmer selten zur Anzeige gebracht, da sie um ihren Arbeitsplatz bangen. Ein juristisches Vorgehen ist in einigen Staaten zwar möglich und auch erfolgversprechend, kann aber trotzdem die Kündigung (und somit Abschiebung) nach sich ziehen, weshalb arbeitsrechtliche Verfahren erheblich seltener sind als Verstöße gegen das Arbeitsrecht. Ebenso ist es den Arbeitnehmern (außer in Katar, seit einer erlassenen Reform im August 2020) nicht gestattet, den Arbeitgeber ohne Zustimmung zu wechseln. Auch dies entzieht den ausländischen Arbeitskräften selbst bei vergleichsweise hoher Qualifikation einen wichtigen Teil ihrer Verhandlungsbasis.

Obwohl es den Einheimischen verboten ist, Kafīl für einen Migranten zu werden, den sie nicht beschäftigen und der dadurch „frei“ in den Arbeitsmarkt eintritt, gibt es einen Handel mit derartigen Lizenzen, was für beide Seiten von Vorteil ist: eine geringe Abhängigkeit auf Arbeitnehmerseite und ein Nebeneinkommen ohne Aufwand auf Seite des Einheimischen. Die Regierungen der Golfstaaten reagieren hierauf von Zeit zu Zeit mit Verhaftungs- und Ausweisungswellen sowie der Verschärfung gesetzlicher Vorschriften (zuletzt in Saudi-Arabien im März 2013).

Der Kafīl ist dem Staat gegenüber auch dafür verantwortlich, jederzeit über den Aufenthaltsort des Arbeitnehmers informiert zu sein. Deshalb muss er gegebenenfalls den Arbeitnehmer als vermisst melden. Fälle von entlaufenen Hausangestellten und anderen Arbeitsmigranten, die dann auf dem Schwarzmarkt nach Arbeit suchen, sind aufgrund des Missbrauchs im Kafala-System, keineswegs selten. Aufgrund der hohen Dunkelziffer der Vermissten und illegal Beschäftigten sind in der Vergangenheit mehrmals staatliche Amnestien für entlaufene Arbeitsmigranten erlassen worden. Diese sollen vor allem dazu dienen, diese Personen zu registrieren, um dann eine Rückführung ermöglichen zu können.

Ausländische Direktinvestitionen und Firmengründung

Sowohl die Gründung als auch der Ankauf von Unternehmen in den arabischen Golfstaaten unterliegen Beschränkungen. Zum Beispiel darf in Katar, in Kuwait und in den Vereinigten Arabischen Emiraten – außerhalb von ausgewiesenen Freihandelszonen – kein Unternehmen zu mehr als 49 Prozent ausländischen Anteilseignern gehören. Im Oman liegt die Grenze bei 70 Prozent, in Bahrain sind in bestimmten Bereichen 100 Prozent zulässig, in Saudi-Arabien in allen Wirtschaftszweigen außer in den Bereichen Handel und freiberufliche Beratungsdienstleistungen, wo lediglich 75 Prozent erlaubt sind (sowie unter Beachtung einer Ausschlussliste, die ausländische Investitionen in manchen Bereichen ganz verbietet).

In vielen Fällen ist somit für die Gründung eines Unternehmens ein einheimischer Staatsbürger erforderlich, der den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestanteil an Eigenkapital hält. Falls er dies treuhänderisch – als sogenannter „sleeping partner“ – für den ausländischen Investor tut, wird der Einheimische umgangssprachlich oft auch als Kafīl bezeichnet. Daher bestehen in manchen arabischen Staaten, in denen das Kafala-System oft angewandt wird, verschiedene Gesetzgebungen, die die Umgehung der gesetzlichen Vorschriften zur Begrenzung des ausländischen Kapitalanteils verbieten (sogenannte „anti cover-up laws“).

Wegen der nur sporadischen Strafverfolgung von Verstößen zeigt sich die Problematik solcher Deckmantelkonstruktionen oft erst dann, wenn der einheimische Anteilseigner kein „sleeping partner“ mehr ist oder sein will. Dies kann zum Beispiel durch den Verkauf der Anteile an einen anderen Einheimischen, Tod des Anteilspartners (Erben übernehmen die Anteile) oder schlichtweg durch einen Meinungsumschwung des „sleeping partners“ eintreten. Die Einforderung einer höheren Gewinnbeteiligung oder des Mitspracherechts kann mitunter zu erheblichen Nachteilen bei der ökonomischen Entwicklung des Unternehmens führen. Bei einer Begrenzung der Unternehmensanteile auf 49 Prozent hat der ausländische Partner keinerlei rechtliche Handhabe gegen eine solche Änderung der Geschäftsbedingungen.

In Saudi-Arabien, wo die im Besitz von ausländischen Investoren stehenden Anteile einer anderen Besteuerung unterliegen als die von Einheimischen gehaltenen, macht sich der ausländische Investor bei Deckmantelkonstruktionen wie oben beschrieben außerdem der Steuerhinterziehung schuldig.

Rechtfertigung der Einheimischen

Gesichert hingegen ist die aktuelle Perspektive der Einheimischen auf diese Regelung, wie dies zum Beispiel eine Frau aus Kuwait zum Ausdruck bringt:

“Betrachten Sie es [kafala] als Ausdruck unserer Ängste und unserer Hilflosigkeit. Wir sind wenige, sie sind viele; wir können uns kein Vertrauen erlauben.”

Die Einheimischen der Golfstaaten sehen sich – ganz im Gegensatz dazu, wie die Gestaltung der Kafala-Gesetzgebung anmuten könnte – keineswegs in einer außerordentlichen Machtposition. Vielmehr überwiegen Ängste vor Überfremdung, Verlust von Tradition, Gewohnheiten und Identität und ein Gefühl des Belagerungszustands. Die militärisch und zahlenmäßig vergleichsweise schwachen Golfstaaten mit ihren außergewöhnlichen Reichtümern drücken unter anderem durch extrem asymmetrische Gesetzgebung ihre Verunsicherung aus, die durch die schwunghafte Veränderung ihrer Umwelt und Gesellschaft wesentlich verstärkt wird.

Ein weiteres Argument ist, dass man als Einheimischer keine Möglichkeit habe, sich vor der Einreise zu überzeugen, ob die über eine Agentur angeworbene Arbeitskraft den eigenen Erwartungen entspricht – Prüfungen oder Einstellungsgespräche sind nicht möglich. Bei der Enttäuschung von Erwartungen, zumal wenn die Arbeitskraft wie im Fall der Hausangestellten unter dem eigenen Dach wohnt, ist die Gefahr von Frustration sehr hoch. Nicht zu unterschätzen sind darüber hinaus Missverständnisse, die aus unzureichenden Sprachkenntnissen und teilweise extrem großen kulturellen Unterschieden resultieren.

Reformen

In verschiedenen Golfstaaten wurde das Kafala-System im Arbeitsrecht reformiert oder sogar formal abgeschafft. So ist es Arbeitsmigranten in Saudi-Arabien seit dem 14. März 2021 gestattet, mit einem Online-Visum ohne vorherige Genehmigung ihres Sponsors aus- und einzureisen, und die Einwilligung des Sponsors ist nicht mehr nötig, um den Arbeitsplatz zu wechseln. In Bezug auf einige Berufsgruppen wie etwa persönliche Fahrer, Wachmänner oder Gärtner, welche ein besonderen Nähe-Verhältnis zum Sponsor bedeuten, bleiben die Bestimmungen des Kafala-Systems jedoch weiterhin in Kraft.

Rechtsquellen

• Gesetze der Golfstaaten über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern
• Gesetze der Golfstaaten über das Verbot von Deckmantelkonstruktionen („anti cover-up laws“)
• Gesellschafts- und Investitionsgesetze der Golfstaaten
• Einkommensteuergesetz 2004 des Königreichs Saudi-Arabien
• United States Central Intelligence Agency, The World Factbook

Siehe auch

• Arbeitsmigranten in Katar
• Arbeitsimmigranten in den Vereinigten Arabischen Emiraten
• Demographie und Arbeitsmigration in Dubai

Literatur

• Shamlan Y. Alessa: The manpower problem in Kuwait. Arab World Studies. Kegan Paul Int., London/Boston.
• Anh Nga Longva: Walls built on sand. Migration, exclusion, and society in Kuwait. Westview Press, Boulder 1997.
• Hans-Uwe Schwedler: Arbeitsmigration und urbaner Wandel. Eine Studie über Arbeitskräftewanderung und räumliche Segregation in orientalischen Städten am Beispiel Kuwaits. Reimer, Berlin 1985.
• Fred Scholz: Oman und die arabischen Scheichtümer am Golf. Herausforderungen an die zukünftige Landesentwicklung. In: Petermanns Geographische Mitteilungen. H. 2, Nr. 145, 2001, S. 58–67.
• Hergenröther, Keimer, Hundt u. a.: Legal Guide Arbeits- und Sozialrecht Saudi-Arabien: Rechtstipps für die Vorbereitung, Durchführung und Beendigung von Arbeitsverhältnissen. AHK Saudi-Arabien (Hrsg.), Riad 2014.
• Hergenröther, Hundt, Villmer u. a.: Business & Legal Guide Saudi-Arabien: Rechtstips für den Markteinstieg. AHK Saudi-Arabien (Hrsg.), Riad 2012, S. 24–26.
• Guide des affaires Arabie saoudite. Ubifrance (Hrsg.), Riad 2012, S. 61.