Volksinitiative (Deutschland)

Die Volksinitiative ist ein Instrument der direkten Demokratie in den deutschen Bundesländern. Ihr Name leitet sich vom sogenannten Initiativrecht, also dem Recht Vorschläge und Gesetzesentwürfe in ein Parlament zum Zwecke der Beschlussfassung einzubringen, ab. In einigen Ländern kann die Volksinitiative über das Volksbegehren zum Volksentscheid führen, in anderen Ländern ist sie ein davon losgelöstes Verfahren. Auf Bundesebene gibt es für Bürger in Deutschland kein Initiativrecht, sie können sich also nicht unmittelbar mit Vorlagen in den Deutschen Bundestag einbringen.

Um eine Volksinitiative zum Erfolg – sprich zu einer Behandlung im Parlament – zu führen, müssen die Initiatoren, meist in einer bestimmten Frist, eine festgelegte Zahl an Unterstützungsbekundungen in Form von Unterschriften hierzu berechtigter (zumeist wahlberechtigter) Personen vorlegen. Das Parlament muss den Vorschlag dann im Plenum behandeln, ist aber frei in seiner Entscheidung, ob und was es zu der Vorlage beschließt.

In Baden-Württemberg und Sachsen wird das Verfahren Volksantrag, in Bremen und Thüringen hingegen Bürgerantrag genannt. In Berlin kann die Volksinitiative von allen Einwohnern des Landes genutzt werden, auch denjenigen ohne deutsche Staatsangehörigkeit, weshalb das Instrument dort manchmal umgangssprachlich als Einwohnerinitiative bezeichnet wird (der Ausdruck findet sich jedoch nicht in der Verfassung des Landes). Die Länder Bayern und Hessen kennen das Instrument Volksinitiative gar nicht, dort ermöglicht jedoch der Antrag auf ein Volksbegehren den Bürgern ein Initiativrecht.

In der Weimarer Republik, als erstmals Instrumente der Direkten Demokratie in Deutschland eingeführt wurden, waren teilweise andere Begriffe gebräuchlich. So wurde auf Reichsebene vom Volksantrag gesprochen, der dem Volksbegehren voranging. In den Ländern Baden und Oldenburg hieß dieses Instrument hingegen Volksvorschlagsrecht.

Die Schweiz kennt ebenfalls Volksinitiativen, die dort jedoch anders und insgesamt einheitlicher ausgestaltet sind und denen eine deutlich wichtigere Rolle im Politischen System der Schweiz zukommt. Österreich kennt keine Volksinitiative, jedoch kann das Volk dort mittels des Volksbegehrens das Initiativrecht wahrnehmen.

Begriffsbedeutung und Ausgestaltung

Der Ausdruck Volksinitiative wird im deutschsprachigen Raum in unterschiedlicher Bedeutung gebraucht und beschreibt mehrere, zum Teil stark voneinander abweichende Verfahren. In Österreich gibt es kein Verfahren dieses Namens.

Die Volksinitiative als Teil von Volksabstimmungen

Direkte Volksinitiative

→ Hauptartikel: Volksinitiative (Schweiz)

In der Schweiz ist die Volksinitiative Bestandteil der zweistufigen Volksgesetzgebung und ein zentrales Instrument der politischen Ausgestaltung der Gesellschaft. Man spricht von einer Direkten Volksinitiative, da sie die unmittelbare Vorstufe für den Volksentscheid bildet.

Indirekte Volksinitiative

In mehreren deutschen Ländern ist die Volksinitiative Bestandteil der dreistufigen Volksgesetzgebung und dabei der erste Schritt im Gesamtverfahren der Volksabstimmung. Wird eine Volksinitiative im Parlament behandelt und von diesem nicht angenommen, können die Initiatoren ihr Anliegen als Volksbegehren weiter verfolgen. Man spricht von einer Indirekten Volksinitiative, da sie lediglich über den Zwischenschritt eines erfolgreichen Volksbegehrens zum Volksentscheid führt. Der Volksantrag in Sachsen entspricht der Indirekten Volksinitiative.

Die Volksinitiative als eigenständiges Verfahren

In vielen Ländern Deutschlands (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, NRW und Sachsen-Anhalt) wird der Begriff „Volksinitiative“ für ein eigenständiges Verfahren der Bürgerbeteiligung verwendet. Das Verfahren führt bei Erreichen einer bestimmten Anzahl von Unterschriften zwingend zu einer Behandlung im Parlament und endet, nachdem dort eine Entscheidung getroffen wurde. Mit diesem Instrument kann das Stimmvolk sein Initiativrecht wahrnehmen, ohne dass damit jedoch weitere Schritten der Volksgesetzgebung, wie beispielsweise das Volksbegehren oder der Volksentscheid, verknüpft wären. In diesen Fällen gibt es neben der Volksinitiative ein weiteres Instrument (üblicherweise der Antrag auf ein Volksbegehren), mit dem eine Initiative sowohl in das Parlament eingebracht, als auch zu einem Volksentscheid gebracht werde kann.

In einigen deutschen Ländern ist die eigenständige Volksinitiative unter anderem Namen in der Verfassung verankert. So ist in Berlin die Bezeichnung Einwohnerinitiative in Gebrauch, in Hamburg wird von der Volkspetition gesprochen, in Bremen und Thüringen vom Bürgerantrag.

Volksinitiativen als gemischtes Verfahren

In einigen deutschen Bundesländern ist die Volksinitiative (beziehungsweise das jeweils vergleichbare Verfahren) gemischt ausgestaltet. Das heißt, dass sie neben einem Antrag auf ein Volksbegehren besteht, jedoch sowohl eigenständig angewendet als auch als Teil einer weiterführenden Volksgesetzgebung genutzt werden kann, um eine Initiative bis zum Volksentscheid zu bringen.

Anwendungsbedingungen

Neben einem Unterschriftenquorum und ggf. auch einer Frist, unterliegen Volksinitiativen einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen.

Themenausschluss

Grundsätzlich muss der Gegenstand einer Volksinitiative in die Zuständigkeit der entsprechenden Gebietskörperschaft fallen. So kann bspw. eine Volksinitiative in einem Bundesland nicht auf die Änderung eines Bundesgesetzes abzielen. Zudem darf eine Volksinitiative nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland oder der verfassungsmäßigen Ordnung des jeweiligen Bundeslandes widersprechen. Eine Volksinitiative bspw. zur Einführung der Todesstrafe oder zur Abschaffung des Landesverfassungsgerichtes ist somit in jedem Fall unzulässig.

Neben diesen allgemeinen, sich aus der demokratischen Grundordnung ergebenden Einschränkungen, sind in einigen Bundesländern noch weitere Themen von der Volksinitiative ausgeschlossen. Diese umfassen zumeist den Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie staatliche Abgaben.

Eintragungsmöglichkeit

Um in Deutschland eine Volksinitiative zu unterstützen, müssen sich wahlberechtigte Bürger eigenhändig mit Namen, Anschrift und Unterschrift, teilweise zusätzlich mit Geburtsdatum und/oder Datum der Unterzeichnung auf entsprechenden Formularen eintragen. Lediglich körperbehinderte oder anderweitig an eigenhändiger Unterzeichnung gehinderte Personen dürfen die Eintragung ins Formular an jemanden delegieren. Zur Überprüfung der Wahlberechtigung des Unterzeichnenden werden die Angaben mit den kommunalen Melderegistern abgeglichen. Die Formulare werden nach Abschluss der Volksinitiative, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, vernichtet.

Die Vorgaben zur Gestaltung der Formulare, welche Informationen darauf enthalten sein müssen und ob sich nur eine Person pro Formular (Unterschriftenbogen) oder mehrere Personen pro Formular (Unterschriftenliste) eintragen dürfen, unterscheiden sich je nach Gebietskörperschaft deutlich. In einigen Bundesländern besteht darüber hinaus die Möglichkeit, dass sich Unterzeichner vor Einreichung der Volksinitiative auch wieder austragen lassen können. Die Verantwortung für die korrekte Gestaltung der Formulare tragen die Initiatoren einer Volksinitiative. Die Unterschriften können dabei in allen Bundesländern in der so genannten Freien Sammlung eingeholt werden, d. h. die Bürger können sich „auf der Straße“ in die Formulare eintragen und ihre Unterstützung bekunden.

Verfahrenskosten

Die Kosten für die Herstellung und ggf. (bei Amtseintragung) Verteilung der Formulare an die Eintragungsstellen fallen zu Lasten der Initiatoren der Volksinitiative. Alle anderweitig anfallenden Aufwendungen (Abgleich mit Melderegistern, Prüfung und Bescheid) fallen zu Lasten der Staatskasse.

Verfahrensabschluss

Eine erfolgreiche Volksinitiative findet ihren Abschluss mit der Beratung und Beschlussfassung im Plenum des Parlaments. Dem Parlament ist hierfür zumeist eine Frist von mehreren Monaten nach amtlicher Feststellung des Zustandekommens der Volksinitiative gesetzt.

Wenn die Volksinitiative Teil der dreistufigen Volksgesetzgebung ist, haben die Initiatoren nach einer Ablehnung durch das Parlament die Möglichkeit ihr Anliegen – auch in veränderter Form – mit einem Volksbegehren weiter zu verfolgen.

In einigen Bundesländern können gescheiterte Volksinitiativen – die also z. B. zu wenig Unterschriften erzielten – auf Beschluss des Parlaments oder Antrag der Initiatoren an den jeweiligen Petitionsausschuss zur Behandlung übermittelt werden.

Rahmenbedingungen in Deutschland

Die Volksinitiative als eigenständiges Verfahren
Gebietskörperschaft	geregelt in	Themenausschluss	Unterschriftenquorum	Sammlungsfrist
Berlin Berlin	Art. 61 der Landesverfassung; §§ 1–9 des Abstimmungsgesetzes	kein Themenausschluss	20.000	6 Monate rückwirkend von der Einreichung
	→ Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Berlin
Bremen Bremen (Bürgerantrag)	Art. 87 der Landesverfassung; §§ 1–7 des Bürgerantragsgesetzes	Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben und Personalentscheidungen	5.000	keine Frist
Niedersachsen Niedersachsen	Art. 47 der Landesverfassung; §§ 3–11 des Volksabstimmungsgesetzes; 62b–c (PDF; 842 kB) der Geschäftsordnung des Landtages	kein Themenausschluss	70.000	1 Jahr
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen	Art. 67 der Landesverfassung; §§ 1–5 des VIVBVEG; § 1 der Durchführungsverordnung zum VIVBVEG	kein Themenausschluss	0,5 %	1 Jahr rückwirkend von der Einreichung
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz	Art. 107, 108a der Landesverfassung; § 60g–h des Landeswahlgesetzes; §§ 73–74 der Landeswahlordnung	Finanzfragen, Abgabengesetze, Besoldungsordnungen	30.000	1 Jahr rückwirkend von der Einreichung
Saarland Saarland	Art. 98a der Landesverfassung	kein Themenausschluss	5.000	keine Frist
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt	Art. 80 der Landesverfassung; §§ 4–9 (PDF; 44 kB) des Volksabstimmungsgesetzes	kein Themenausschluss	30.000	keine Frist

Die indirekte Volksinitiative als Teil einer dreistufigen Volksgesetzgebung
Gebietskörperschaft	geregelt in	Themenausschluss	Unterschriftenquorum	Sammlungsfrist
Baden-Württemberg Baden-Württemberg (Volksantrag)	Art. 59 Abs. 2 der Landesverfassung; §§ 42–48 des Volksabstimmungsgesetzes	kein Themenausschluss	0,5 %	1 Jahr
Brandenburg Brandenburg	Art. 22 der Landesverfassung; §§ 4–12 des Volksabstimmungsgesetzes	Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben und Personalentscheidungen	20.000 (150.000 beim Verlangen nach Neuwahlen)	1 Jahr rückwirkend von der Einreichung
Hamburg Hamburg	Art. 50 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg; §§ 2–5 des Volksabstimmungsgesetzes	Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen, Dienst- und Versorgungsbezüge	10.000	6 Monate
	→ Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Hamburg
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern	Art. 59 der Landesverfassung; §§ 7–10 des Volksabstimmungsgesetzes; §§ 1–8 der Durchführungsverordnung zum VaG	Landeshaushalt, Abgaben, Besoldung	15.000	keine Frist
Sachsen Sachsen (Volksantrag)	Art. 70–71 und 73 der Landesverfassung; §§ 3–15 des VVVG	Abgaben-, Besoldungs-, und Haushaltsgesetze	40.000	keine Frist
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein	Art. 48 der Landesverfassung; §§ 5–10 des Volksabstimmungsgesetzes	Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, öffentliche Abgaben	20.000	1 Jahr rückwirkend von der Einreichung
Thüringen Thüringen (Bürgerantrag)	Art. 82 (PDF; 6,1 MB) der Landesverfassung; §§ 7–8 des Gesetzes über Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid	kein Themenausschluss	50.000	6 Monate

Gebietskörperschaften ohne Volksinitiative
Gebietskörperschaft	vergleichbares Verfahren	geregelt in...	Themenausschluss	Unterschriftenquorum	Sammlungsfrist
Bayern Bayern	Es gibt kein zur Volksinitiative vergleichbares Verfahren, Bürger können Gesetzesvorlagen aber auf dem Weg des Volksbegehrens in das Landesparlament einbringen.
	→ Hauptartikel: Volksgesetzgebung in Bayern
Hessen Hessen	Es gibt kein zur Volksinitiative vergleichbares Verfahren, Bürger können Gesetzesvorlagen aber auf dem Weg des Volksbegehrens in das Landesparlament einbringen.
Bundesrepublik Deutschland	Auf gesamtstaatlicher Ebene besteht in Deutschland für die Bürger keine Möglichkeit Vorlagen jeglicher Art unmittelbar in den Bundestag einzubringen.

Siehe auch

• Direkte Demokratie
• Volksabstimmung (Deutschland)
• Volkspetition
• Initiativrecht
• Europäische Bürgerinitiative

Literatur

• Hans Herbert von Arnim: Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung – am Volk vorbei; München: Droemer Verlag, 2000, 391 Seiten, ISBN 3-426-27204-0.
• Frank Rehmet: Volksbegehrensbericht 2012 von Mehr Demokratie e. V., Berlin 2013.

Weblinks

• Mehr Demokratie e. V. – Verein zur Förderung Direkter Demokratie in Deutschland
• Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg
• Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie an der TU Dresden e. V.

Einzelnachweise

Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland