Gerrymandering

Gerrymandering (ursprünglich [ˈgɛrimændərɪŋ], heute jedoch verbreitet [ˈdʒɛriˌmændərɪŋ]) bzw. Wahlkreisschiebung ist ein politikwissenschaftlicher Begriff, der die Verschiebung von Wahlkreisgrenzen in einem Mehrheitswahlsystem bezeichnet, um die eigenen Erfolgsaussichten zu maximieren. Ein reines Verhältniswahlrecht schließt Gerrymandering aus. Die Manipulation kann „Cracking“ (Verwässerung der Stimmmacht der Anhänger der gegnerischen Partei in vielen Bezirken) oder „Packing“ (Konzentration der Stimmmacht der gegnerischen Partei auf einen Bezirk, um ihre Stimmmacht in anderen Bezirken zu reduzieren) umfassen.

Satirische Darstellung der Wahlbezirke von Massachusetts aus dem Jahr 1812

Geschichte des Begriffs

Der Begriff ist ein Kofferwort aus Gerry und Salamander: Elbridge Gerry, seinerzeit Gouverneur von Massachusetts und später Vizepräsident der Vereinigten Staaten, unterzeichnete im Jahr 1812 ein Gesetz zum Neuzuschnitt der Wahlkreise für den Senat von Massachusetts. Die neuen Wahlkreisgrenzen begünstigten seine Partei. Einer der neuen Wahlkreise glich – wie ein zeitgenössischer Zeitungskarikaturist bemerkte – einem Salamander.

Situation in Demokratien

In vielen Demokratien obliegt der Neuzuschnitt von Wahlkreisen unabhängigen Kommissionen. Diese sind beispielsweise mit rechtsprechenden Personen aus Verfassungsgerichten besetzt, etwa die Delimitation Commission of India. So sollen parteipolitische Verzerrungen vermieden werden. Insbesondere in den Vereinigten Staaten ist der parteipolitische Zuschnitt von Wahlkreisen aber bis heute weit verbreitet. Dort sind häufig Legislative oder Exekutive der Bundesstaaten – und damit parteipolitisch besetzte Organe – für diese Grenzziehung zuständig. Das Phänomen kommt aber auch immer wieder in anderen Staaten vor, wo die Parlamente im Rahmen der Wahlgesetze über den Zuschnitt der Wahlkreise entscheiden.

Strategien

Beim Gerrymandering sind mehrere Strategien zu unterscheiden:

Veranschaulichung: Trotz Überzahl der blauen Stimmen gewinnt die rote Partei bei diesem Zuschnitt der Wahlkreise zwei der drei Wahlkreise.

Obwohl Blau die Mehrzahl der Stimmen hat, gewinnt je nach Zuschnitt der Wahlkreise Blau oder Rot.

Bei demselben Abstimmverhalten ändert sich das Ergebnis, abhängig vom Verlauf der Wahlkreisgrenzen.

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Links: Gleichstand in allen vier Wahlkreisen
Mitte: Violett gewinnt drei von vier Wahlkreisen
Rechts: Grün gewinnt drei von vier Wahlkreisen

Verdünnung

Wahlkreiszuschnitt, sodass die Opposition den Wahlkreis nicht gewinnen kann und die oppositionellen Stimmen verfallen.

Hochburgbildung

Möglichst viele Wähler der Opposition in einem Wahlkreis zusammenfassen, sodass die Opposition zwar einen Wahlkreis mit hohem (aber irrelevantem) Vorsprung gewinnt, ihr in mehreren umliegenden Wahlkreisen aber Stimmen zum Wahlsieg fehlen.

Aufeinanderhetzung

Dies ist dann möglich, wenn nur Bewohner dieses Wahlkreises darin auch wählbar sind. Ein Wahlkreis wird so gebildet, dass zwei zurzeit aktive Abgeordnete der Opposition ihren Wohnsitz darin haben. Einer der beiden muss umziehen oder bei der nächsten Wahl gegen den anderen kandidieren oder seinen Sitz aufgeben.

Eine Hand wäscht die andere

Beide Parlamentsfraktionen teilen gemeinsam die Wahlkreise so auf, dass derzeitige Sitzinhaber mit großer Wahrscheinlichkeit wiedergewählt werden, während Gegenkandidaten wenig Chancen haben. Anstrengende Wahlkampagnen und schwer zu haltende Wahlversprechen werden somit vermieden, auch müssen die Abgeordneten kaum noch Rücksicht auf die Wechselwähler der politischen Mitte nehmen und können somit besser auf Parteilinie gebracht werden.

Gefängnis-Gerrymandering

In den USA zählen Gefängnisinsassen für den Ort, an dem das Gefängnis steht, dürfen jedoch in 48 der 50 Bundesstaaten nicht wählen. Weil die meisten Gefangenen aus urbanen Gebieten stammen und überproportional oft schwarz sind, bedeutet diese Praxis eine Verschiebung des Gewichts hin zu ländlichen, zumeist von Weißen bewohnten Wahlkreisen (in denen sich viele der Gefängnisse befinden).

Vereinigte Staaten

Beispiel für Hochburgenbildung: Floridas 5. Wahlbezirk (2011–2015) verbindet die „schwarzen Stadtteile“ von Jacksonville und Orlando, die strukturell stark den Demokraten zuneigen. Die Republikaner versuchten so, die umliegenden Wahlkreise im Großraum Orlando zu ihren Gunsten zu beeinflussen.

Beispiel für Verdünnung (Cracking): Republikaner teilen das urbanisierte und demokratisch dominierte Salt Lake County (1,03 Mio. Einwohner – etwa 37 % der Gesamtbevölkerung) auf drei Bezirke auf, um sicherzustellen, dass die Republikaner in allen vier Bezirken strukturell mehrheitsfähig sind.

Die Auswirkungen der verschiedenen Wahlkreiszuschnitte als Animation

Der Zuschnitt von Wahlbezirken wird in den Vereinigten Staaten zunehmend systematisch per Computer und Data-Mining durchgeführt, sodass im Repräsentantenhaus nur noch etwa einer von 15 Sitzen beiden großen Parteien Siegchancen bietet, während die übrigen Sitze weitgehend sicher in der Hand einer der beiden Parteien sind. Im Senat, dessen Sitze jeweils ganze Bundesstaaten umfassen, ist eine Veränderung der Wahlbezirke nicht möglich.

Regelmäßige Änderungen und bizarre Grenzen der Kongress­wahl­bezirke in North Carolina 1992 bis 2001

In der Regel werden Wahlkreise in den Einzelstaaten alle zehn Jahre kurz nach der Volkszählung neu eingeteilt. Nachdem die Republikaner im Jahr 2002 in Texas die Mehrheit in der State Legislature gewonnen hatten, ersetzten sie 2003 die den Demokraten günstige Wahlkreiseinteilung für das US-Repräsentantenhaus durch eine für sie günstige. Bei der Wahl 2002 hatten die Republikaner 59 % und die Demokraten 40 % der Stimmen für das Repräsentantenhaus erzielt, die Demokraten jedoch 17 (53 %) und die Republikaner 15 (47 %) Repräsentanten gestellt. Nach der Neueinteilung erhielten die Republikaner bei der Wahl 2004 mit 58 % der Stimmen 21 Repräsentanten (66 %) und die Demokraten mit 41 % der Stimmen 11 (34 %). Die Neueinteilung erregte große Aufmerksamkeit, weil einige demokratische Abgeordnete sie zu verhindern versuchten, indem sie in Nachbarstaaten reisten und so das Zustandekommen des in Texas geltenden Quorums von zwei Dritteln der Abgeordneten verhinderten. Zeitweise fahndete das Ministerium für Innere Sicherheit erfolglos nach diesen Abgeordneten. Nach mehreren Sondersitzungen setzten die Republikaner den Plan durch. Anschließend wurde die neue Wahlkreiseinteilung gerichtlich angegriffen. Der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten entschied 2006, dass die Neueinteilung auch zwischen den Volkszählungen im Wesentlichen rechtmäßig sei, ein Wahlkreis müsse aber neu abgegrenzt werden, weil die dortige Mehrheit der Latinos ohne rechtfertigenden Grund aufgehoben worden sei, was eine verbotene ethnische Diskriminierung darstelle.

Der Oberste Gerichtshof urteilte 2004 im Fall Vieth v. Jubelirer, dass Gerrymandering nicht verfassungswidrig sei, solange es aus politischen und nicht aus rassistischen Gründen praktiziert wird. Richter Anthony Kennedy, der ab den 2000er Jahren häufig die entscheidende Wechselstimme zwischen dem rechten und dem linken Lager des Obersten Gerichtshofs abgegeben hatte und in diesem Urteil die entscheidende Stimme war, ließ damals jedoch offen, dass sich dies in Zukunft ändern könnte, falls die Kläger einen gerichtlich handhabbaren Standard für Gerrymandering präsentieren können.

Im Jahr 2017 entschied der Oberste Gerichtshof, einen solchen Fall (Gill v. Whitford) anzuhören, in dem der Wahlkreiszuschnitt im Bundesstaat Wisconsin angegriffen wurde. Die Kläger schlugen mit der Effizienzlücke (in Englisch efficiency gap) eine Methode vor, die Auswirkungen des Gerrymanderings objektiv messbar zu machen. Der Oberste Gerichtshof wies die Klage im Juni 2018 einstimmig zurück, weil die Antragsteller keine Verletzung individueller Rechte geltend gemacht hätten. Die konservativen Richter Clarence Thomas und Neil Gorsuch erklärten, sie sähen auch zukünftig keine Möglichkeit für eine solche Klagebefugnis, während die vier linken Richter in einem Sondervotum auf die mögliche Verletzung des 1. Zusatzartikels zur Verfassung hinwiesen und damit einen Weg für eine erneute Befassung mit ähnlich gelagerten Fällen aufzeigten.

Unterhalb der Bundesebene haben in einigen Bundesstaaten Entscheidungen der Legislative oder Judikative das Gerrymandering erschwert. In 24 Bundesstaaten ist es etwa möglich, mit Hilfe einer Volksbefragung die Verfassung des Bundesstaates zu ergänzen. Dadurch kann die Bevölkerung dem Gesetzgeber Standards für die Erstellung von Wahlkreisen vorschreiben. So legt in Florida seit 2010 ein Verfassungszusatz fest, dass die Wahlkreiseinteilung keine Partei und keinen Amtsinhaber bevorzugen oder benachteiligen darf. Außerdem müssen Wahlkreise zusammenhängend und kompakt sein und möglichst politische und geographische Grenzen respektieren. Auf dieser Grundlage hob der Oberste Gerichtshof Floridas im Jahr 2015 die 2011 verabschiedete Wahlkreiseinteilung auf.

In Pennsylvania entschied der Oberste Gerichtshof Pennsylvanias im Februar 2018, dass die bisherigen Zuschnitte der Kongresswahlbezirke den Republikanern einen zu großen Vorteil verschafft hätten und somit gegen das in der Staatsverfassung zugesicherte Recht auf freie Wahlen verstießen. Er ordnete eine neue Grenzziehung der Wahlkreise durch einen unabhängigen Experten an.

Ein Bundesbezirksgericht in North Carolina entschied Ende August 2018, dass die bisherige Einteilung der Kongresswahlbezirke des Bundesstaates parteipolitisch unfair sei. Es entschied Anfang September, dass die Wahlkreisgrenzen vor der kommenden Wahl im November 2018 nicht verändert werden, danach aber neu gezogen werden müssen.

Nachdem die Demokraten 2021 eine Mehrheit in beiden Kongresskammern sowie die Präsidentschaft gewonnen hatten, versuchten sie rechtzeitig zur Wahlkreisneueinteilung nach dem 2020 Census Gerrymandering durch ein Bundesgesetz zu verbieten. Der sogenannte For the People Act erhielt im Haus eine Mehrheit, scheiterte jedoch trotz Unterstützung aller 50 Demokraten im Senat an einem Filibuster der Republikaner. Mehrere US-Demokraten, darunter India Walton, forderten danach erneut eine Abschaffung des Filibusters, um das Gesetz mit einfacher Mehrheit verabschieden zu können.

Am 30. Juni 2022 hat der Oberste Gerichtshof der USA den Fall Moore v. Harper aus North Carolina zur Entscheidung angenommen. Der von Republikanern dominierte Gesetzgeber des Bundesstaates hatte eine Neugliederung der Wahlbezirke vorgenommen, welche im Berufungsverfahren vom Obersten Gericht von North Carolina als verfassungswidrig bewertet und aufgehoben und durch eine von einer gerichtlich eingesetzten unabhängigen Sachverständigenkommission erarbeitete Neueinteilung ersetzt wurde. Die Entscheidung des Supreme Courts wird nicht nur im Hinblick auf die rechtlichen Grenzen des Gerrymandering als wegweisend angesehen, sondern ihr wird auch wegen der Beantwortung prinzipieller Fragen zur Reichweite der Befugnisse der Legislative der Bundesstaaten bei der Gestaltung der Wahlgesetze und des Umfangs der gerichtlichen Überprüfbarkeit grundlegende Bedeutung mit Auswirkungen auf die Präsidentschaftswahlen im Jahr 2024 zugemessen.
Am 27. Juni 2023 bestätigte der Supreme Court das Urteil vom Obersten Gericht von North Carolina. Es wies damit auch die „Independent State Legislature Theory“ zurück.

Bei den Midterms-Wahlen 2022 sollen gemäß ersten Analysen beide Parteien von neuen Wahlbezirksgrenzen profitiert haben.

Deutschland

In Deutschland wird auf Bundes- und Landesebene überwiegend personalisiertes Verhältniswahlrecht angewendet. Dabei entscheidet grundsätzlich die prozentuale Verteilung der Gesamtstimmen oder Zweitstimmen über die Zusammensetzung des Parlaments und nicht die Ergebnisse in den Wahlkreisen.

Allerdings bietet auch das deutsche Wahlsystem verschiedene Anreize für Gerrymandering. Teilweise werden Überhangmandate nicht oder nicht vollständig ausgeglichen. Auch bei einem grundsätzlich vollständigen Ausgleich können wahlrechtliche Rundungsregeln zu einer Bevorzugung der überhängenden Partei bei der Sitzverteilung führen. Ein Beispiel dafür ist das Wahlrecht zum Bayerischen Landtag. Weiterhin gelten teilweise sogenannte Grundmandatsklauseln in Verbindung mit Sperrklauseln. Danach sind beispielsweise bei Bundestagswahlen Parteien von der Fünf-Prozent-Sperrklausel befreit, die mindestens drei Direktmandate gewinnen. Zu den Auswirkungen auf die Sitzverteilung kommt die politische Bedeutung von Siegen in möglichst vielen Wahlkreisen. Sowohl für die obsiegende Person als auch für deren Partei kann der Erfolg mit einem erheblichen Zuwachs an Prestige und Einfluss verbunden sein.

Gerrymandering ist in Deutschland grundsätzlich verboten. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz stellte hierzu fest, dass das Recht auf Wahlchancengleichheit verbietet, durch die Einteilung der Wahlkreise gezielt einen Wettbewerber gegenüber seinen Mitbewerbern sachwidrig zu benachteiligen. Offensichtliche Wahlkreismanipulationen wie ein Zuschnitt der Wahlkreise aufgrund einer Analyse des bisherigen Wahlverhaltens durch die jeweilige Parlamentsmehrheit stellten einen Verstoß gegen den Verfassungsgrundsatz der Wahlchancengleichheit dar. Auch wenn die parteipolitische Intention einer bestimmten Wahlkreiseinteilung im Regelfall nicht bewiesen werden kann, wurde in der Vergangenheit bei verschiedenen Wahlkreiszuschnitten über einen entsprechenden Hintergrund spekuliert. Darunter sind die folgenden Fälle:

• Beim Neuzuschnitt der Bundestagswahlkreise in Berlin im Jahr 2001 kamen Vorwürfe auf, West- und Ostbezirke würden so miteinander verknüpft, dass die Chancen der PDS auf Direktmandate minimiert würden. Bei der Bundestagswahl 2002 gewann die PDS in Berlin tatsächlich nur noch zwei statt wie zuvor vier Direktmandate (und hätte bei der Bundestagswahl 1998 auch nur zwei Direktmandate gewonnen, wenn die neue Abgrenzung der Wahlkreise schon seinerzeit gegolten hätte). Da die Partei auch an der Fünf-Prozent-Hürde scheiterte, zogen nur die beiden direkt gewählten Abgeordneten in den neuen Bundestag ein.

• Der Neuzuschnitt der Landtagswahlkreise in Sachsen vor der Landtagswahl 2014 wurde von den Oppositionsparteien kritisiert. Mit den neuen Wahlkreisgrenzen würden die Direktkandidaten der CDU bevorteilt.

• Für die Landtagswahl in Bayern 2018 mussten die Stimmkreise im Jahr 2017 neu zugeschnitten werden. Dabei wurde der CSU von Beobachtern ein parteipolitisch motivierter Zuschnitt der Stimmkreise in München unterstellt. Diese seien bewusst so zugeschnitten worden, dass die CSU alle Stimmkreise gewinnen könne bis auf den neu geschaffenen Stimmkreis München-Mitte. In diesem seien die Hochburgen von SPD und Grünen versammelt worden.
• Im Vorfeld der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen 2022 gab es eine Auseinandersetzung um den Neuzuschnitt der Wahlkreise in Münster. Der Stadt steht aufgrund des Bevölkerungswachstums ein zusätzlicher dritter Wahlkreis zu. Auf Wunsch der CDU im Münsterland sollte dabei das Zentrum von Münster – eine Hochburg der Grünen – zerschnitten und auf alle drei Wahlkreise verteilt werden.

Weitere Staaten

Praktiken des Gerrymandering gibt es in beinahe allen Ländern mit Mehrheitswahlrecht, unter anderem

• in Frankreich (absolutes Mehrheitswahlrecht),
• im Vereinigten Königreich, insbesondere in Nordirland (jahrzehntelang zugunsten der Unionisten),
• in Belgien (Streitigkeiten zwischen Flamen und Wallonen bezüglich der Teilung des Wahlkreises Brüssel-Halle-Vilvoorde),
• in Singapur (häufiges Verschieben der Wahlkreisgrenzen zugunsten der Regierungspartei People’s Action Party (PAP), um die Opposition zu schwächen).

Ohne mit dem Wahlrecht zusammenzuhängen, wurde auch die Aufspaltung des österreichischen Bundeslandes Niederösterreich 1920 als Gerrymandering bezeichnet. Aus dem Bundesland wurden die Länder Wien und das verkleinerte Niederösterreich herausgelöst, die jeweils sowohl für die SDAP (Vorgängerpartei der SPÖ) als auch für die CS (Vorgängerpartei der ÖVP) politische Hochburg wurden.

Auswirkungen

Neben dem offensichtlichen Effekt, dass Gerrymandering die Mehrheitspartei stärkt, kann es auch zu sichereren Wahlkreisen für die Minderheitenpartei führen (unter der Annahme, dass es nur zwei große Parteien gibt).

Es gab auch eine hitzige Debatte darüber, ob Gerrymandering zur stärkeren Polarisierung in den USA beigetragen hat. Nolan McCarty, Keith T. Poole und Howard Rosenthal argumentieren in einer gemeinsamen Studie mithilfe von Statistiken über die USA, dass dies nicht der Fall sei.

Kritiker betonen, Gerrymandering verringere die Legitimität der Demokratie und schädige zudem den fairen Wettbewerb um Wählerstimmen.

Siehe auch

• REDMAP
• Slay the Dragon
• Thomas Hofeller

Weblinks

Commons: Gerrymandering – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

Deutsch

• Craig Morris: Gerrymandering – Wahlbezirke mit Tentakeln. Telepolis, 11. Dezember 2003.
• Herbert Pichler: Wie „macht“ man ein Wahlergebnis? Ein erster Blick in Wahlrecht, Wahlarithmetik und Wahlgeographie (Memento vom 13. April 2021 im Internet Archive) In: Von Wahl zu Wahl. Informationen zur Politischen Bildung. Nr. 21, Wien 2004, S. 88.
• Patrick Illinger: Wahlforschung: Wie die USA ihre Demokratie zerschneiden. In: sueddeutsche.de. 2. Februar 2018, abgerufen am 28. Februar 2018. 
• Manipulation durch Gerrymandering. Wie Politiker in den USA es schaffen, auch ohne Mehrheiten an der Macht zu bleiben. auf ZDF heute

Englisch

• Stephanie Hofeller: „The Hofeller Files“
• Matt Rosenberg: Gerrymandering: How States Create Congressional Districts Based on Census Data. In: ThoughtCo. (englisch).
• Craig Morris: Tweaking the vote. Telepolis, 7. November 2004.
• The Gerrymandering Project bei FiveThirtyEight (englisch)
• Jessica Piper, Ally Mutnick: How redistricting shaped the midterms. In politico.com vom 25. November 2022 (zu den Midterms-Wahlen 2022).